Prosjekt: Effekter av tiltak som sikter til å få lavinntektsgrupper inn i eiermarkedet

Som en del av oppfølgingen av boligutvalgets utredning ”Rom for alle. En sosial boligpolitikk for framtiden” ønsker Husbanken en systematisk oversikt over studier som måler effekten av ulike tiltak som har som mål å få lavinntektsgrupper inn i eiermarkedet. Husbanken ønsker i den forbindelse også kunnskap om mottakernes opplevelser og erfaringer med slike tiltak.   

Mandat

Oppfølging av boligutvalgets utredning ”Rom for alle. En sosial boligpolitikk for framtiden” (1) med fokus på hvordan man kan legge til rette for at lavinntektsgrupper i større grad kan eie sin bolig ved hjelp av tiltak som har som mål å få lavinntektsgrupper inn i eiermarkedet. 

Husbanken ønsker å belyse og å videreutvikle dette området ved hjelp av rådende kunnskapsstatus, og ønsker på bakgrunn av dette en kunnskapsoppsummering av norsk og internasjonal forskning.

Mål

• Å oppsummere forskning som måler effekt av tiltak som har som mål å få lavinntektsgrupper inn i eiermarkedet.
• Å oppsummere forskning som undersøker hvordan mottakere av slike ytelser opplever disse.

Bakgrunn

Den sentrale intensjonen i norsk velferdspolitikk er å sikre befolkningen gode levekår, helse og livskvalitet. Levekår defineres ofte som individenes tilgang på ressurser som de kan bruke på ulike arenaer til å kontrollere og bevisst styre sine livsvilkår (2). Tilgangen til ressurser gir muligheter for valg, for eksempel hvordan inntekt kan omsettes til bolig. Hvem som får bolig og hva slags bolig, vil blant annet være betinget av regler i kredittmarkedet, hva slags sikkerhet en kan stille.

Boligutredningen ”Rom for alle. En sosial boligpolitikk for framtiden” (1) slår fast at bolig er en del av velferdspolitikken. Det overordnede målet i boligpolitikken er at alle skal kunne bo godt og trygt (3). En viktig dimensjon i folks boforhold er disposisjonsformer til egen bolig, dvs hvilken rådighet beboerne har til egen bolig. Det primære skillet er mellom de som eier og de som leier bolig. I Norge har det lenge vært bred politisk enighet om boligpolitikkens overordnede mål: nordmenn flest skal helst eie egen bolig. Boligeie har også blitt stimulert gjennom skattesubsidier og gunstige låne- og støtteordninger som har gjort det svært gunstig og attraktivt å være boligeier. I St. meld nr 23, Om boligpolitikken er det uttrykt et ønske om at flere vanskeligstilte skal kunne eie sin egen bolig. Ønsket om at vanskeligstilte skal bli boligeiere fremmes også i boligutvalgets utredning ”Rom for alle”.  Ved hjelp av Startlån, boligtilskudd til etablering og bostøtte skal disse husholdningene kunne kjøpe bolig, dekke de løpende boutgiftene og bli boende i boligen.

Det kan argumenteres generelt for tiltak som stimulerer flere til å eie sin bolig ut fra et rettferdighetshensyn ved at alle får tilgang til verdistigningen på boliger (1), men det finnes også argumenter knyttet til levekår, og kanskje spesielt helsemessige aspekter som taler for at leietakere som kan hjelpes inn i eiermarkedet bør få bistand til dette. I tillegg kan det argumenteres for at dette er spesielt viktig i Norge, hvor tilbudssiden av leiemarkedet er preget av at de fleste vil eie bolig etter hvert. Leiemarkedet karakteriseres av små boliger og leiekontrakter med kort varighet, slik sett kan det norske leiesektoren sies å i stor grad være en residual og midlertidig sektor som i liten grad gir langsiktig botrygghet (1;4;5).

En panelstudie (6) om barn og unges levekår i lavinntektsfamilier viser at trangboddhet og mangler ved boliger, slik som kulde og støy, er mer utbredt i kommunale boliger. Kontrollgruppen har bedre boligkvalitet og mindre trangboddhet enn lavinntektsutvalget. Videre viser studien at langvarig leie av kommunal bolig er spesielt utbredt blant lavinntektshusholdninger med ikke-vestlig bakgrunn. Innvandrere med ikke-vestlig bakgrunn eier i betydelig mindre grad sin bolig enn dem med norsk bakgrunn, også dersom en kontrollerer for inntekt. På bakgrunn av dette er det viktig å innhente mer forskning om effekten av tiltak som sikter til å få disse gruppene inn i eiermarkedet.

I et notat (7) konkluderes det med at andelen leieboere som kan bli boligeiere må betegnes som høy. Det anslås at 37 prosent av ikke-kommunale leieboere og 53 prosent av kommunale leieboere har økonomisk kapasitet til å eie bolig.

Eksempler på modeller for økt eierskap blant lavinntektsgrupper

I blant annet Storbritannia har en, siden 1980, utviklet ulike så kalte ”low cost home ownership programmes”. Målet med disse er å få lavinntektsgrupper som ikke får finansieringstilgang i private kredittinstitusjoner inn på eiermarkedet. En kan skille mellom på ene siden ordninger der eierskapet deles mellom husholdningen og en annen institusjon og på den andre siden ordninger der husholdet står som eier, men at en institusjon finansierer en del av kjøpesummen med et tilskudd eller lån. Betingelsene til tilskuddet/lånet kan variere. Finansiering med startlån og boligtilskudd vil være en variant av den siste typen ordning. Målgruppene for Startlån er blant annet: unge i etableringsfasen, barnefamilier, enslige, personer med nedsatt funksjonsevne, flyktninger og andre økonomisk vanskeligstilte.

Shared Ownership, eller delt eierskap, er et eksempel på den førstnevnte ordningen og innebærer at søkeren kjøper en andel i boligen og leier resterende andelen fra en offentlig instans. Det er en målsetning at husholdningen skal øke sin eierandel gradvis, og at en eierandel på 100 prosent skal oppnås innen en periode på 25 år. Dersom husholdningens situasjon forverres har den også anledning til å selge tilbake sin eierandel og fortsette som leietaker. Ordningen retter seg til de mest vanskeligstilte (8;9).

Definisjoner

Med lav inntekt menes her husholdninger med inntekt etter skatt per forbruksenhet (EU-skala) under 60 pst. av medianinntekten.

Metoder og arbeidsform

Vi vil utarbeide en systematisk oversikt. Arbeidet vil skje i henhold til metodene beskrevet i Kunnskapssenterets metodehåndbok (10), CASP (Critical Appraisal Skills Programme) samt teknikker og verktøy beskrevet av Popay J. et al (11).

Behovet for å inkludere kunnskap som omhandler erfaringene til brukere/mottakere av intervensjoner er etterspurt fra oppdragsgiver. Det argumenteres alt oftere for at slik kunnskap, som oftest hentet fra kvalitativ forskning, kan generere viktige bidrag til utviklingen av intervensjoner (12). Når det gjelder oppsummering av kvantitativ og kvalitativ forskning sammen eksisterer det mange ulike tilnærminger. Noen velger å analysere kvantitative data og kvalitative data i separate artikler/rapporter mens selve integreringen av funnene foregår i diskusjonskapittelet. Å kombinere ulike typer av data analytisk i en rapport har imidlertid et potensial for å avdekke mer om relasjoner mellom ulike typer kunnskap (13).

På bakgrunn av at dette prosjektet, i tillegg til spørsmålet om effekt, tar for seg spørsmål om opplevelser og erfaringer er det behov for også å oppsummere kvalitativ forskning. Dataene fra den kvalitative forskningen vil kunne bidra til å besvare denne problemstillingen, herunder vil de kunne bidra til å forklare hvorfor (noen av) tiltakene virker eller ikke virker, for hvem og under hvilke betingelser. Videre vil de kunne bidra til kunnskap om hvordan tidligere leietakere opplever det å være boligeiere med det ansvar som følger av det, for eksempel økonomiske forpliktelser, ansvar for vedlikehold av boligen etc.  

Studiene vil også kunne bidra til å forklare eventuelle forskjeller mellom studier når det gjelder effekt. Videre kan de bidra til å avdekke eventuelle ønskede eller uønskede hendelser i forbindelse med tiltaket. På bakgrunn av disse målene vil det, i denne sammenhengen, være mest hensiktsmessig å foreta en helhetlig analyse, dvs. se de kvalitative funnene i sammenheng med de kvantitative.

Inklusjonskriterier

Følgende inklusjonskriterier gjelder for spørsmålet som omhandler effekt av tiltak som sikter til å få lavinntektsgrupper inn i eiermarkedet:

Populasjon/målgruppe

Leietakere (i kommunal eller privat bolig) som er i målgruppen for tiltakene, for eksempel førstegangskjøpere, enslige, økonomisk vanskeligstilte men også såkalte key workers.[1] Dersom vi finner studier som rapporterer data på personer med minoritetsbakgrunn, vil vi analysere dem som en egen gruppe.

Intervensjon/tiltak

Tiltak som sikter til å få flere leietakere til å eie egen bolig (Low Cost Home Ownership- programmer, Shared ownership-modeller, Subprime Loan, Startlån, tilskudd til etablering, bostøtte mfl).

Sammenlikning

Ingen tiltak eller sammenlikning av tiltak som nevnt ovenfor.

Utfall

Primærutfall:                  Disposisjonsform (dvs. juridisk tilknytning til boligen)

Sekundærutfall:             Økonomi, helse, fysiske kvaliteter ved boligen samt fysiske og sosiale kvaliteter ved nabolaget.

Studiedesign                  

Randomiserte kontrollerte forsøk, ikke-randomiserte kontrollerte forsøk, kohortstudier, kasus-kontrollstudier, kontrollerte før- og etterstudier og avbrutte tidsserier samt økonometriske studier og strukturmodeller.

For spørsmålet som omhandler mottakernes erfaringer og opplevelser med tiltakene har vi følgende inklusjonskriterier: 

Populasjon/målgruppe

Leietakere (i kommunal eller privat bolig) som er i målgruppen for tiltakene, for eksempel førstegangskjøpere, enslige, økonomisk vanskeligstilte men også såkalte key workers. Dersom det er mulig vil vi ha spesielt fokus på personer med minoritetsbakgrunn, og analysere dem som en egen gruppe.

Intervensjon/tiltak

Tiltak som sikter til å få flere leietakere til å eie egen bolig.

Sammenlikning

Ikke relevant. All personlig erfaring med ovennevnte tiltak er viktig og skal inkluderes.

Utfall

Opplevelser og erfaringer med tiltaket, for eksempel stabilitet, trygghet og forutsigbarhet knyttet til rådighet over egen bolig.

Studiedesign

Tverrsnittstudier og kvalitative studier.

Definisjon av kvalitative studier

Med kvalitative studier mener vi studier som er basert på kvalitative forskningsmetoder (datainnsamling og analyse), dvs som bygger på data som i liten grad egner seg for tallfesting. 

Inklusjonskriterier

Vi vil inkludere kvalitative studier som rapporterer empiriske, ikke-numeriske data (14). Vi vil kun inkludere studier der opplevelser og erfaringer hos dem som har mottatt tiltak er i fokus og der dataene er samlet inn til undersøkelsens formål. Det vil si at vi ikke vil inkludere studier som baserer seg på data som gjenbrukes fra andre studier.

Studier som er basert på ulike metoder (mixed-methods studies) vil inkluderes dersom det er mulig å skille ut relevante data. De ulike delene vil bli gjenstand for samme inklusjons-/eksklusjonskriterier som studier som baseres på en metode. 

For begge spørsmålene vil vi, dersom vi finner systematiske oversikter av høy kvalitet og med søk utført senest i 2009, basere vår rapport på disse. Dersom vi identifiserer systematiske oversikter som ikke fyller disse kriteriene, vil vi benytte oversiktene som mulig kilde til relevante studier.

Vi vil i utgangspunktet inkludere samtlige studier, uavhengig av språk.

Eksklusjonskriterier

Studier som omhandler rene kommersielle låneprodukter vil ekskluderes. Videre vil vi ekskludere dem som velger å leie av andre grunner enn økonomi, dvs de som har økonomiske forutsetninger for å eie, men som likevel velger å leie.

Søkestrategi

Vi vil utføre et systematisk søk etter studier i følgende databaser:

Campbell Library

Cochrane Library

ISI Web of Science

Sociological Abstracts

Social Services Abstracts

Bibsys

Libris

Social Care Online

OpenSIGLE – System for Information on Grey Literature in Europe

ERIC

Social Science Research Network (SSRN) eLibrary

HUD USER Database

Medline

EconLit

Vi vil dessuten søke i Google og på følgende nettsider:

www.husbanken.no

www.nova.no

www.nibr.no

www.sbi.dk

www.ahuri.edu.au/

Vi vil også gå igjennom referanselistene til de inkluderte publikasjonene

Utvelgelse av artikler

Prosjektmedarbeiderne vil, i par og uavhengig av hverandre, gå igjennom titler og sammendrag til alle identifiserte referanser. Dersom uenighet om inklusjon/eksklusjon oppstår, vil uoverensstemmelsen avgjøres ved diskusjon i prosjektgruppen. Fulltekst av inkluderte referanser bestilles av prosjektleder, og deretter benyttes den samme fremgangsmåten for inklusjon/eksklusjon av disse. Hver medarbeider vil fylle ut et inklusjonsskjema for hver fulltekstartikkel.

Kvalitetsvurdering av studiene

Prosjektmedarbeiderne vil, i par og uavhengig av hverandre, foreta en vurdering av risikoen for systematiske feil og skjevheter i randomiserte kontrollerte studier ved hjelp av ”Risk of bias table” som beskrevet i Kunnskapssenterets håndbok (10). Øvrige studier (systematiske oversikter, ikke-randomiserte kontrollerte forsøk, kohortstudier, kasus-kontrollstudier, kontrollerte før og etterstudier, avbrutte tidsserier, tverrsnittsstudier) vil bli vurdert ut fra Kunnskapssenterets sjekklister (Ibid, vedlegg 2). For spørsmålet om opplevelser og erfaringer vil inkluderte studier bli vurdert ved bruk av sjekkliste for vurdering av kvalitative studier fra Critical Appraisal Skills Programme (CASP) (http://www.sph.nhs.uk/sph-files/casp-appraisal-tools/Qualitative%20Appraisal%20Tool.pdf/view). Kritisk vurdering vil utføres av to medarbeidere uavhengig av hverandre. Ved uenighet vil vi diskutere vurderingene med resten av prosjektgruppen for slik å oppnå enighet.

Datauthenting, -sammenstilling og -analyse

Prosjektmedarbeiderne vil, i par og uavhengig av hverandre, hente ut data fra studiene ved hjelp av et dataekstraksjonsskjema tilpasset de aktuelle studietypene. Følgende data vil ekstraheres fra de inkluderte studiene: metode, populasjon, tiltak og eventuelle sammenlikninger, utfall og resultater. Arbeidet vil kvalitetssikres av en av de andre prosjektmedarbeiderne. Dersom det er mulig vil vi også gjennomføre en meta-analyse av tiltakets effekt.

Prosjektmedarbeiderne vil analysere og syntetisere de kvalitative dataene ved hjelp av teknikker og verktøy beskrevet i ”narrative synthesis framework” (11). Fremgangsmåten er anbefalt av CQRGM (The Cochrane Qualitative Research Methods Group). Det er en fleksibel ansats som kan brukes for å syntetisere ulike typer kvalitative data til en helhet (15). Prosessen utgjør fire faser:

1)     Prosjektmedarbeiderne vil lese de inkluderte studiene gjentatte ganger, med mål om å identifisere temaer og kategorier. Når samtlige studier er blitt gjennomgått og ingen nye relevante temaer kommer frem, vil prosjektmedarbeiderne diskutere definisjonene av hvert enkelt tema for å se hvordan temaene kan videreutvikles. Listen med temaer og dimensjoner vil bli spisset ytterligere og vil bli brukt som utgangspunkt for matriser eller tabeller/figurer. Disse vil inneholde nøkkelinformasjon om hver enkelt studie (for eksempel forfatter, dato, land, metode, populasjon, tiltak utfall).

 2)     Matrisene/tabellene/figurene vil revideres og spisses ytterligere i en iterativ prosess til det er mulig å syntetisere hovedfunnene på tvers av studiene i et antall overordnede temaer eller kategorier. I prosessen med å sammenligne vil vi se etter eksplisitte forskjeller og likheter mellom studiene for eksempel mht målgruppene, tiltakene og nasjonalitet.

 3)     I denne fasen vil vi forsøke å generere analytiske temaer for å oppsummere funnene fra primærstudiene, men vi vil også bruke dataene til å identifisere eventuelle ønskede eller uønskede hendelser i forbindelse med tiltaket. I rapporten vil disse illustreres ved hjelp av data fra primærstudiene.

 4)     Der det er mulig, vil vi, sammenstille de kvalitative funnene med utfall knyttet til spørsmålet om effekt i en matrise/figur.

GRADE

Vi vil bruke verktøyet GRADE for å vurdere kvaliteten på dokumentasjonen om effekt for hvert utfall (10).

Foreløpig sluttdato.

14.09.2012

Publikasjon/formidling

Prosjektets sluttprodukt er en systematisk oversikt over primærstudier. Oversikten distribueres bestiller elektronisk (29.06.2012) og publiseres på Kunnskapssenteret.no Dersom bestiller ønsker det vil vi presentere foreløpige resultater underveis i prosjektperioden.

Målgruppen er bestiller (Husbanken), beslutningstakere i stat og kommune samt andre tilgrensende direktorater.

Prosjektet vil bli presentert i forbindelse med Campbell Colloquium i København (29.-31. mai 2012).

Vi vil også vurdere å publisere for det internasjonale publikum i form av en engelskspråklig artikkel i et fagtidskrift.

Referanser/litteratur

 

1.    Rom for alle. En sosial boligpolitikk for framtiden.  Oslo: Departementenes servicesenter Informasjonsforvaltning; 2011. (NOU 2011:15).

2.    Levekår i Norge Er graset grønt for alle?  Oslo: Statens forvaltning; 1993. (NOU 1993:17).

3.    Kommunal- og regionaldepartementet. Om boligpolitikken. St. meld. nr. 23 (2003-2004).

 

4.    Aarland K, Nordvik V. Boligeie blant husholdninger med lave inntekter. Oslo 2008. (NOVA-rapport nr. 15/08).

5.    Sandlie HC. Bolig og levekår i Norge 2007. En artikkelsamling. 2010 Jan 2. (Nova-rapport 2/10.)

6.    Nordvik V. Bolig og boforhold. In: Sandbæk M, Pedersen AW, editors. Barn og unges levekår i lavinntektsfamilier. En panelstudie 2000-2009. Oslo: 2010. p. 97-121. (NOVA-rapport nr. 10/10).

7.    Aarland K. En modell for vurdering av eierskapspotensialet blant lavinntektsgrupper og vanskeligstilte på boligmarkedet. 2011 Aug 20.

8.    Barlindhaug R, Astrup K. Fra leie til eie - eller delt eierskap. 2009 Jun 1. (NIBR-notat 2009:115.)

9.    Barlindhaug R, Astrup K. Samspillet mellom bostøtte, boligtilskudd og startlån. 2008. (NIBR-rapport 2008:13).

10.  Slik oppsummerer vi forskning. Håndbok for Nasjonalt kunnskapssenter for helsetjenesten. 2011.

11. Popay J, Roberts H, Sowden A, Petticrew M, Arai L, Rodgers M, et al. Guidance on the Conduct of Narrative Synthesis in Systematic Reviews. 2006.

12. Noyes J, Popay J, Pearson A, Hannes K, Booth A. Chapter 20: Qualitative research and Cochrane reviews. In: Higgins J, Green S, editors. Cochrane Handbook for Systematic Reviews of Interventions. 2008.

13. Candy B, King M, Jones L, Oliver S. Using qualitative synthesis to explore heterogeneity of complax interventions. BMC Medical Research Methodology 2011;11(124)

14. Marston C, King E. Factors that shape young people´s sexual behaviour: a systematic review. The Lancet 2006;368(9547):1581-6.

 

15. Colvin C, Glenton C, Carlsen B, Noyes J, Lewin S. Task-shifting to improve access to health care providers for MCH: Systematic review of qualitative research on barriers and facilitators to the implementation of lay health worker programmes (work in progress). 2011.

 

 

---